سیر تاریخی قانونگذاری در ایران

به گواه تاریخ باید اذعان کرد پیش از آن که مورخان به نگارش تاریخ اقدام کنند به حکم ضرورت ضوابطی در قالب عرف و عادت و دستوراتی از مظاهر زور و قدرت وجود داشته که به مرور ضوابط و عوامل مزبور در قالب قانون در آمده است.

اما تعالی و پیشرفت آن به اندازه ای کند و تدریجی بوده که مورد توجه کمتر مورخی آنگونه که باید و شاید قرار گرفته،اما به استناد همین اندک مستندات قابل توجه باید گفت آنچه در روزگاران کهن قانون را پدید می آورد یکی قدرت بود و دیگری نیروی عادت . قانون اصولاً جلوه ای است از فرهنگ هر قوم ،در هر یک از اقوام رفتار افراد طایفه می بایست بر موازین و قواعد معینی منطبق می شد که آداب و رسوم مورد پذیرش آن قوم بوده است از خصایص زندگی اجتماعی بشر آن است که در اوضاع و احوال معینی راه و روش اکثریت جامعه که از آن به حجیت عقلا یاد می کنند برای دیگران نوعی تکلیف ایجاد می‌کند از این منظر قانون را برگرفته از راه رسم مردم وعادت اجتماعی می دانیم.تنها فرق اساسی و قابل توجه قانون با عرف (آداب و رسوم )در کیفیت ضمانت اجرا و نوع واکنشی وعکس العملی است که مقامات صلاحیت دار کشور در برابر نقض قانون به وسیله مجازات و اشکال دیگر برای حفظ نظم در جامعه اعمال می کنند.
باید در نظر داشت که در جوامع ابتدایی برای قطع و فصل اختلافات آنچه فصل الخطاب و ملاک قابل احترام اعضاء جامعه بوده در قالب حکم شناخته می شد ،حکمِ رئیس طایفه و قبیله همان اعتبار و ضمانت اجرایی را داشت که امروز قانون دارد با این تفاوت که در آن روزگاران حکم صادره مبتنی بر عادات و رسوم طایفه بنا به مقتضیات مکانی-زمانی انشاء می شد اما امروز بنا به قانون حکم صادر می شود .در روزگاران کهن قواعد و ضوابط از مناظرات و منازعات برخاسته و ناظر بر فرضیاتی درباره چگونگی جهان و طبیعت انسان و ماهیت کارهای مطلوب و نامطلوب درست و نادرست که می توان این فرضیات پذیرفته شده را مبنای شکل گیری مکاتب حقوقی خاصه مکتب حقوق طبیعی دانست.
با این فرض که نهاد حقوق از جمله دست آوردهای تشکیل خانواده به عنوان اولین گام در پیدایش جامعه مدنی است،گفته می شود که از آغازین روزهای شکل گیری روابط افرادبشر که زمینه ی تاسیس نهاد جامعه پی ریزی شده،ضرورت ایجاد حکومت و قانون نیز در ذات روابط بشر نهفته بوده به عبارتی این فرضیه مبتنی بر این ذهنیت است که چون حقوق دارای جنبه الزام و ضمانت اجرای بیرونی است(برخلاف اخلاق که بیشتر ضمانت اجرای درونی-وجدانی دارد)تا نهادی به عنوان حکومت با وظایف تعریف شده وجود نداشته باشد،تصور مکانیزمی در قالب حقوق که روابط افراد را تنظیم وبر آن نظارت کند معنا پیدا نمی کند.لذا حقوق و حکومت از منظر الزام و اجرا لازم و ملزوم هم تصور می شوند حقوق قواعد لازم الاجرا را تعریف و حکومت ابزار الزام رعایت این قواعد را معرفی می کند. در معرفی دلیل و مستند نقش حکومت در شکل گیری حقوق-قانون می توان به این موضوع اشاره کرد که،نخستین کسانی که در دوران باستان وظیفه داوری را به عهده داشتند پادشاهان،مردان روحانی،دانایان و فرزانگان بودند که به اتکاء قدرت و به اقتضای مقام اجتماعی و فضای علمی و اخلاقی که حکومت به آن رسمیت داده بود به حل و فصل مناقشات می‌پرداختند و عامه مردم با رضایت خاطر و با اعتماد در مقام صلح جویی و مسالمت دعاوی خود را به داوری نزد آنها می بردند و با علاقه و احترام خاص احکام ایشان را اجرا می‌کردند. احکام آن روزها را می توان زمینه ساز شکل گیری مسیر تحقق عدالت در عصر حاضر دانست ،به عبارتی می‌توان گفت نخستین درسی که از ازمنه ی ماضی تا به امروزدر علم حقوق مدرن مطرح بوده اجرای عدالت از طریق احکام صادره بوده است.هرچند که تحولات اجتماعی سبب تغییر در تعریف این خواست مشترک بشر شده است اما در ادوار مختلف هدف از اعمال مجازات در ادامه ی وضع قانون اجرای عدالت بوده است ولو آنکه آنچه در ادوار گذشته رخ می داده در نظر مردم امروز خارج از تعریف عدالت باشد. مثلاً اسکیموها قتل نوزاد و بیمار و سالخورده علیل را توسط توسط نزدیکان جایز می دانستند (آنچه که امروز به عبارتی تحت عنوان اتانازی=قتل از روی ترحم از آن یاد می‌شود) برخلاف جرم دانستن اعمال منافی عفت و سحر و جادو که از دیرباز مورد توجه بشر بوده است، در ازمنه قدیم یکی از عناوینی که مورد توجه نبوده دزدی است زیرا مردم در آن روزگار در شرایط ساده‌تری زندگی می کردند و عنوان منابع موجود اقتصادی برای همه آنها آزاد ودر دسترس همه قرار داشته است ،بهترین دلیل بر اثبات این موضوع که تا تحولات ناشی از قرارداد اجتماعی ژان ژاک روسو هدف غایی از وضع مقررات جرم دانستن برخی رفتارهای بشر و اعمال مجازات به عنوان واکنش جامعه بوده آنچه که غالب قواعد را تعریف می کرده آنی است که امروزه در قالب حقوق عمومی تعریف و شناخته می شود،مصادیق حقوق خصوصی تعریف چندانی نداشته است.
زمانی که نیازهای ابتدایی بشر در دایره ی محدود تامین خوراک و پوشاک تعریف و این دو نیاز اساسی از راه شکار تأمین می‌شده بحث و چالش های حقوق خصوصی مانند قراردادها و…اساسا قابلیت طرح نداشته،جزیی از حقوق خصوصی امروز مربوط به روابط خانوادگی را نیز بیشتر در قالب جرایم از قبیل زنا کیفر می کردند.
موضوع مالکیت املاک و قراردادها مربوط به زمانی است که بشر به کشاورزی و دامپروری پرداخته ، و سپس در نتیجه ی همین روابط مسئله ی سرمایه و قرض و دین و تصرف در مال غیر در مراحل بعدی پیش آمده ،همین گسترش روابط سبب اختلاف و مرافعه شده بشر به ضرورت نهادی تحت عناوینی چون عهد و پیمان و قرارداد می رسد.
بنابر آنچه از سرگذشت قانون به قلم استاد پاشا در تالیفی به همین عنوان نقل شده است مبین این نکته است که سرآغاز انشاء قوانین به هیبتی که امروز شاهد آن هستیم را می توان در قوانین کیفری دید.اگر اندیشه ها و تئوری های دانشمندان و فلاسفه ای مانند مونتسکیو،روسو،بکاریا،کانت و…را مبنای وضع قواعد حقوقی-اخلاقی و مبانی شکل گیری مکاتبی مانند عدالت ترمیمی،تحققی-اثباتی_کلاسیک و دفاع اجتماعی و..بدانیم بدون تردید اولین قوانین مدون شده را باید قوانین کیفری بدانیم.اگرچه مورخان اروپایی اصل قانونی بودن جرم و مجازات را محصول اندیشه های بکاریا می دانند،اما مطالعات نگارنده لااقل این سوال را ایجاد می کند که با توجه به تعلق خاطر بکاریا به مذهب و تحقیقات وی در ادیان و تمدن باستان آیا حدیث رفع پیامبر ص یا سنگ نوشته های هخامنشیان در تحقق این اصل که مبانی انشاء قوانین شده نقش نداشته است؟از این تردید تاریخی که بگذریم این واقعیت انکارناپذیر وجود دارد که پیش از انشاء اصل قانونی بودن جرم و مجازات ها توسط بکاریا،مفهوم این اصل به اشکال مختلف در نظام حقوقی ایران باستان و حقوق اسلام وجود داشته و شاید این عبارت خالی از ایراد نباشد که بکاریا به این مفاهیم خط و رسمی قاعده مند داده است.
در ادامه ی نظریه قرارداد اجتماعی روسو،سزاربکاریا اصل قانونی بودن جرایم را محصول پذیرش این نظریه دانسته می گوید:”از آنجا که انسان ها به محض زندگی آغاز زندگی جمعی،از روی ضرورت،از بخشی از آزادی خود چشم پوشی می کنند،بنابراین منطقی است که هدفشان واگذاری آن تنها به یک مقام عالی یعنی قانونگذار باشد”(تاریخ اندیشه های کیفری)
پس از انتشار رساله جرایم و مجازات ها توسط بکاریا چندین قانونگذار از اندیشه های وی استقبال کرده مبنای تدوین و انشا قوانین سرزمین خویش را هم این رساله جرایم و مجازاتهای بکاریا قرار دادند ،قانون جزای توسکان( ایتالیا) که دوک بزرگ پیرلو لئوپولد آن را در ۳۰ نوامبر ۱۷۸۶ به اجرا گذاشت ،زمانی که افکار بکاریا در ایتالیا جامعه عمل به خود پوشید به تبع این اتفاق کشورهایی چون اتریش آلمان نیز از آن الهام گرفته ،اقدام به انشاء قوانین کردند.در کشور آلمان که شکنجه امری رایج بود با نظریه بکاریا قانون منع شکنجه وضع شد یا در اتریش قانون ۱۷۸۷ جانشین مجازاتهای سالب آزادی و کیفر مرگ شد یا در لهستان نیز محاکمه اعمال غیر معمول و شکنجه را در تاثیر این نظریه لغو کردند.استادان حقوق کیفری کشور لهستان کتاب بکاریا را به عنوان منبع درسی خود معرفی کردند، در فرانسه لویی شانزدهم شکنجه را در مرحله تحقیقات مقدماتی حذف کرد و حتی پیشنهاد اصلاحات کلیه قوانین را بر مبنای رساله بکاریا به پارلمان داد هرچند که این پیشنهاد در نطفه خفه شد افکار بکاریا به شدت در دوران انقلاب فرانسه به چشم میخورد.اصول و قواعدی مانند دادرسی عادلانه یا ایجاد تناسب بهتر بین مجازات‌ها و جرم ها از جمله دستاوردهای بود که رساله بکاریا در قوانین کیفری ایجاد کرد.
ازدوران باستان واروپا که بگذریم سابقه تقیینی منطبق بر استانداردهای روز یا به اصطلاح حقوق موضوعه را در ایران می توان به با دوران پادشاهی مظفرالدین شاه و آغاز مشروطه همزمان با تاسیس نهادی به نام پارلمان مرتبط دانست.
۱۳ مهر ۱۳۸۵ هجری شمسی با سخنرانی افتتاحیه مظفرالدین شاه در تالار برلیان کاخ گلستان برای نخستین بار در تاریخ ایران پارلمان تشکیل شد مجلس شورای ملی که نام این نهاد تازه تاسیس بنا به پیشنهاد برخی نمایندگان و به پاس احترام و تقدیر از مظفرالدین شاه،عبارت عدل مظفربر سر در پارلمان ایران نقش بست. فارغ از حوادث تاریخی قابل توجه در تاسیس پارلمان ایران با توجه به اینکه موضوع یادداشت تاریخچه قانونگذاری است از مرور مسائل حاشیه ای پارلمان ایران عبور کرده به چگونگی انشاء قوانین در ایران اشاره می شود. آنچه که به عنوان اولین اقدام مجلس ملی یا همان عدل مظفر تحقق پیدا کرد انشاء قانون اساسی بود، قانون اساسی ایران با الهام از قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک، قانون اساسی ۱۸۷۹ بلغارستان ،در ۵۱ ماده تدوین و در هشتم دیماه ۱۲۸۵ به تایید مظفرالدین شاه رسید و بعدها نیز متممی در مجلس اول تهیه و توسط محمدعلی شاه قاجار امضا و به قانون اصلی الحاق شد .اگرچه قانون اساسی مذکور در جهت ساماندهی به امور مملکتی تدوین شد اما جهت نظم بخشی به سایر روابط ، نخستین بار ملکم‌خان آیین‌نامه حکمرانی و تهیه و در اختیار میرزا جعفر خان مشیرالدوله صدراعظم ناصرالدین شاه قرارداد.این نظام‌نامه حکومتی تحت عنوان لایحه تشکیل درباره اعظم را میرزا حسین خان سپهسالار به ناصرالدین شاه در ۱۲۵۱ شمسی پیشنهاد کرد که مورد موافقت شاه قرار گرفت و بر اساس آن وزارتخانه ها زیر نظر صدراعظم و با نظارت فرادستان شاهد تشکیل شد مجلس شورای ملی علاوه بر قانون اساسی نظامنامه انتخاباتی را نیز اصلاح که بر مبنای آن نمایندگان پایتخت به صورت مستقیم و نمایندگان به صورت غیر مستقیم انتخاب می شدند.
مجلس اول مجلس پرکاری بود و نسبت به موضوعات مهمی اتخاذ تصمیم کرد. تدوین ساختار قانونی و مبانی مشروعیت حکومت، محدود کردن اختیارات پادشاه ،تثبیت و تشریع مبانی و اصول سلطنت مشروطه و عرفی سازی حکمرانی در کشور، این اقدامات با گرفتن تایید برخی از مراجع تقلید آن زمان تحقق می یافت.نکته ی قابل توجه در آن مقطه تاریخی نقش مراجع و قاعده ی تراز بود به این شرح که فارغ از اختیارات پارلمان پنج مرجع تقلید که نمایندگان مجلس آنها را از میان ۲۰ مجتهد انتخاب می کردند عملکردی شبیه شورای نگهبان امروز داشتند منتها عمده نقش ایشان در تطبیق مقررات با شرع و حکم و نظر ایشان صائب و لاتغییر بود. تصویب قانون انجمن های ایالتی و ولایتی مهمترین و تاثیرگذارترین اقدام مجلس بود بعدها راجع به قانون شهرداری ها ،قانون مطبوعات وقانون رشوه و مجازات از جمله اقدامات قانون گذار در دوره قاجاریه بود.وجه تمایز این مقطع از تاریخ تفیینی ایران توجه مطلق به قواعد شرعی و انشاء قانون بر مبانی شرع بود،اتفاقی که با ظهور دوره پهلوی متحول شد.دوره پهلوی برابر بود تا آغاز مدرنتیه ی عدلیه،مرحوم داور تحصیلکرده ی سوئیس مورد اعتماد دربار به عنوان رهبر این تحولات نقش به سزایی در تحولات تقیینی و دادرسی عدلیه داشت.وی که از بانیان تاسیس نهاد وکالت در ایران است با مشاوره های خویش به رضا شاه زمینه ی تغییر و انشاء مقررات را بنا بر نیازهای روز جامعه فراهم آورد.رضاشاه با استفاده از روابط با کشورهای اروپایی مستشارانی را از کشورهای بلژیک، فرانسه، سوئیس و غیره به ایران دعوت و آنها را به مناطق مختلف ایالتی -ولایتی اعزام تا آنها بر اساس فرهنگ و عرف حاکم در مناطق مختلف کشور، قوانین لازم را بنا بر مقتضیات عرفی-فرهنگی هر منطقه انشاء کنند و این موضوع سرآغاز انشاء قوانین در پارلمان به شکل نوین آن بود.